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论债权人会议在破产程序中的地位和作用
来源:宁夏律师协会 发布时间:2013/7/26 15:58:36 阅读14849次

【摘要】债权人会议作为全体债权人的自治组织,既是企业破产的一种利益平衡器,也是统一债权人意志与行动,保证破产有序进行的自治性团体。债权人会议作为一个参与和监督破产程序的机构,其组成、决议等直接影响到债权人会议作用的发挥。债权人会议的价值目标、性质和职能,决定了债权人会议在破产还债程序中的重要地位,实现破产还债制度法律效果和社会效果的有机统一,必须要充分发挥债权人会议在破产程序中的重要作用。

【关键词】债权人会议;利益平衡;地位和作用;

《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)于2006827经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次通过,于200761日起施行。《企业破产法》中对债权人会议的职权进行了明确规定,但在司法实践中,如何认识和发挥债权人会议在破产程序中的作用,实践中仍然存在着不同认识和做法,导致破产程序所追求的程序公正和效益目标未能得到有机统一和实现。本文从探讨债权人会议的价值目标、性质和职能出发,对债权人会议在破产程序中的地位和作用进行了分析,以期对破产审判实践起到破砖引玉的作用。

【正文】

在企业经营过程中,因各种客观和主观因素的影响,往往有可能导致经营无法为继,企业无法支付到期债务,或不具备偿债能力,而使债权人和债务人处于一种利益冲突激化的边缘。在此情况下,法律从维护正常经济秩序,保护债权人和债务人合法利益出发,有必要通过特定的程序,对债务人的行为进行规制,指定特定的组织对债务人的财产进行处置以最大限度满足全体债权人偿债的要求,并最终以终止债务人经营、使债务人的民事权利能力和行为能力归于消灭从而厘清债务人责任范围的边界,使债权人和债务人的利益冲突得以平息。这样一种制度即为破产偿债制度。

我国于1986122颁布了《企业破产法(试行)》,这是我国第一部规范破产制度的法律,限于当时特殊的情况,该部法律只适用于国有企业的破产。之后,1991年颁布的《民事诉讼法》在第十九章中对企业法人破产还债程序做了规定。2002年,最高人民法院制定了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》,对两部法律实施的具体问题进行了规定。2006827颁布的新的《企业破产法》在总结经验的基础上,对企业破产还债问题进行了全面规定,将破产制度的适用范围覆盖到了所有企业法人,并对合伙企业和个人独资企业的破产的法律适用问题做了必要的衔接规定。但由于我国长期以来对破产程序中债权人会议地位和作用的忽视,导致在司法实践中确实存在着债权人和中小出资人利益不能得到公平、公正保障的现象。因此,有必要通过对债权人会议制度的研究,厘清法律上的模糊认识,确保《企业破产法》在司法实践中得到正确贯彻实施。

一、债权人会议制度的价值目标

任何关系的调整或行为的安排,其背后所隐藏的就是对各种互相重叠甚至冲突的利益进行评价的某种准则。企业破产法是各国法律体系中的重要组成部分,程序自由、公平、正义和效益作为法的基本价值内在于破产法中,破产制度中的债权人会议就是实现这种价值目标的基本方式之一。

传统的破产法将目光聚焦在了如何保护债权人利益方面,而忽视了企业破产给员工、社会和投资人所带来的负面影响,从而造成债权人与债务人、破产企业与社会的对立。随着现代社会的发展,破产立法也逐步向着构建平衡各方利益的机制发展。债权人会议就是在这一背景下,逐步被赋予了企业破产时利益平衡器的作用,通过债权人会议统一债权人意志与行动,保证破产有序进行的自治性团体。

早期债权人会议的权力基本上不受限制,一直到 1883 年英国法律改革运动时期,债权人会议的权限才开始被限制在讨论与批准和解协议、选任破产管理人、对破产管理人的行为实施监督等方面。债权人会议也从债权人利益本位向着债务人与债权人利益平衡发展,到现代社会,债权人会议已经彻底抛弃了债权人本位主义,而形成了社会利益与债权人、债务人利益并重的价值取向。此时债权人会议不仅要考虑债权人利益,还要将因企业破产所带来的各种可能的利益损害影响完整地予以考虑,并协助投资人、政府采取必要的措施,使其能够慢慢地或者更容易地承受企业破产的后果,或实行企业重整计划。债权人会议这一权力的变化过程,充分反映了各国破产法立法基础的变化,以及法律所追求的价值观从单纯关注债权人利益逐渐演变到注重平衡社会利益和债权人、债务人利益的过程。

二、债权人会议的性质

债权人会议的性质与债权人会议制度的法律价值取向是一个紧密相连的问题,但对于债权人会议性质的确定,则是一个非常复杂的问题,它不仅与各国关于债权人会议的不同立法例连在一起,而且与债权人会议的职权及其与破产程序中的其他机构的关系连在一起,债权人会议的定性问题直接决定着其在破产程序中的程序地位。

在破产程序中,债权人因人数众多,利益关系也可能存在矛盾,因此单个债权人单独表达自己的意志往往不再局具有法律效力,更不能单独采取实现其债权的法律措施,而只能通过债权人整体统一行动使其债权获得清偿。为使破产程序顺利进行,就有必要对各个债权人的意志、利益、行为通过一定的组织进行协调,使之尽可能的公正地统一起来,并体现到破产程序的共同参与中。为此,我国破产立法根据世界大多数国家破产立法的通例,设立了债权人会议这一组织,以集中体现债权人的共同意志,已采取共同行动。

各国《破产法》对债权人会议适用的不同立法原则,对债权人会议职权的不同规定,以及债权人会议自治程度的强弱等,是判断债权人会议性质的重要因素。在不同的立法模式中,债权人会议的性质也不尽相同。

关于债权人会议性质的讨论,破产法理论界主要有以下学说:

1.债权人团体的机关说。这是日本学界的传统学说。该说基于破产债权人对破产程序进行中的诸多事项比如破产财产的增加、破产费用和财团债务的减少、破产财产的拍卖能否获得善价等具有共同利益,主张全体债权人构成破产债权人团体,债权人会议则是该团体的机关。该说甚至主张,债权人团体是一个法人,债权人会议是该法人的机关。

2.事实上的集合体说。这是日本学界当前的通说。主张债权人会议是由法院召集的临时性集合组织。该说不承认“债权人团体的机关说”,认为,债权人之间的利益存在不相一致的地方,另方面法律也未规定债权人会议的法主体性地位。

3.自治团体说。这是台湾和大陆部分学者的主张。依照该说,债权人会议并非法人组织,而是非法人性质的特殊社团组织,是表达债权人共同意志的一种自治性团体。

不难看出,破产程序中的各债权人在利益上既有一致的一面,也有差异的一面,但其一致性则是主要的。这种差异性和一致性的统一决定了债权人会议性质的多样性。上列几种学说正是对债权人会议的多样性特征从不同的侧面进行的描述。

我国《企业破产法》没有对我国破产程序中的债权人会议性质作出概括。在各国破产立法对债权人会议制度的规定存在较大差异的情况下,抛开立法对债权人会议的具体规定来分析债权人会议的性质,是没有实际意义的。就我国立法规定的债权人会议而言,它具有一定程度的债权人自治主义的性质,对债权人会议内部就破产事宜进行的决议,其他人无权干涉,并设立常设的债权人委员会作为监督机构。但债权人委员会还具有其他特征,如债权人会议的部分决议须经人民法院认可后才能生效,债权人会议的决议要由管理人负责执行,债权人会议可以申请撤换管理人,但是否撤换的决定要由人民法院来做出。因此上述学说难以全面概括我国债权人会议的性质。

基于以上分析,我国破产制度中债权人会议的性质应是对内协调和形成全体债权人的共同意思,对外通过对破产程序的参与和监督,来实现全体债权人的破产参与权的机构。此一定性,既决定了债权人会议实现其破产参与权的方式,又决定了债权人会议职权的内容,前者诸如议决、听取报告、监督决议执行、提出相关申请等,后者诸如集会权、决议权、选举和撤换破产管理人权、申请终结和解整顿权、监督权等。

三、债权人会议的地位

在破产程序中,债权人会议不是一个独立的民事权利主体,而是临时性的具有自治性质的机构。债权人会议仅在破产程序中与法院、管理人、债务人或破产人等有关当事人进行交涉,负责处理涉及全体债权人共同利益的问题,协调债权人的法律行为,采用多数表决的决定方式,在其职权范围内议决有关破产事宜。

就各国立法体例来看,关于债权人会议的立法例主要有以下情形:

1.设立债权人会议作为全体债权人的议事机构,同时规定可以设立债权人委员会或其他名称的监督机构,作为债权人会议的尝试机构,代表全体债权人行使对破产程序的日常参与权和监督权。目前大多数国家采用这种立法模式,德、日、英、美等国均采用此种立法体例。通常,债权人委员会之类的监督机构不是必设机构,而是由债权人会议根据案件具体情况决定是否设立。

2.不设立由全体债权人组成的任何机构,仅规定设立由部分债权人组成的债权人委员会,意大利《破产法》即采用此种体例。

3.不设立由债权人组成的任何机构,而是由法院在律师、会计师、审计师等社会中介组织或专业人士中选定所谓的债权人代表,由其代表全体债权人参与破产程序。如法国1995年新破产法的一大变化就是放弃传统的债权人会议这一组织机构,采用债权人代表的立法方式。

我国的《企业破产法》中规定的债权人会议制度可归属于上述的第一种制度。立法在设立债权人会议的同时,设立债权人委员会作为债权人会议的常设监督组织,解决债权人会议在闭会期间无法行使对管理人及破产程序依法进行的日常参与和监督权问题,使债权人的利益得到保护。

债权人会议不是民法上的权利主体、非法人团体,因而不具有民事诉讼主体资格,不能参与民事诉讼活动,它也不具备民事诉讼法所规定的诉讼能力或者被诉讼的非法人组织,但是债权人会议却是破产程序中不可缺少的组织,相对于管理人而言,它是具有独立实施监督权的自治机构,相对于人民法院,它则是债权人意愿的自治共同体,债权人会议在破产程序中的职能和权利范围,充分显示出债权人会议在破产程序中的独立地位。

债权人会议的职权实际上就是债权人会议的活动内容。也可称为债权人会议的主要任务。我国企业破产法规定的债权人会议的职权主要有以下三项:

 ()审查有关债权的证明材料,确认债权有无财产担保及其数额。债权的证明材料直接影响债权人的利益,因此对债务人提供的债务清册、债权清册和债权人提供的证明自己债权的材料,必须认真进行审查,这是使各债权人最后得到公平合理清偿的基础。审查的目的在于保证各种债权的真实性。审查的方法应首先比较债务人提供清册与债权人提供的证明材料是否有矛盾,若有矛盾,债权人会议应要求债务人、债权人对各自主张提供必要的证据,对有合法证据证明自己主张的,应予以认可;其次,应审查债务人与有关债权人之间是否有恶意串通、谋求欺作的行为。例如,债务人默认某企业夸大了的债权主张,对此种情况查证属实后,应予以否决。通过对有关债权证明材料的审查,债权人会议就可以逐一地确认各债权人是否有财产担保,债权的具体数额。

 ()讨论通过和解协议草案。债务人被申请宣告破产后,如果其上级主管部门申请对该企业进行整顿,应由该企业提出和解协议草案,交由债权人会议讨论。讨论时,债权人可以要求债务人对和解协议的内容进行说明,债权人也可以对和解协议的内容提出异议。债权人认为和解协议草案对已不利时,或者与债务人未就和解达成协议时,可以拒绝和解,不通过和解协议草案,如果债权人认为债务人经过整顿,有可能复苏,可以讨论通过和解协议草案,债务人在和解协议草案中,可以请求对各种债务的延期清偿,还是减成清偿,都直接涉及到债权人自身的经济利益,故债权人会议能否通过和解协议草案,取决于该草案是否违背了债权人全体的根本利益。

 ()讨论通过破产财产的处理和分配方案。破产财产的处理和分配方案是管理人拟定的,该方案的内容直接体现着债权人权利实现的程度和实现的方法。因此,该方案必须由债权人会议讨论,审查该方案是否公平、合理、然后作出决议。在具体审查中,债权人会议有权要求管理人作必要的说明,并有权对方案的内容提出质询。总之,可以对方案的各个方面进行充分讨论,如财产分配的数额是否公平,破产财产的处理方法是否合理,某些财产的估价是否公平等,经过充分审查,由债权人会议表决是否接受。

正确把握债权人会议的法律地位,除了以上所述,还必须分析债权人会议与人民法院、管理人的关系。在破产案件中,人民法院处于主导地位,对破产程序的进行负有全面责任,并直接领导清算组对破产财产的管理工作。债权人会议是全体债权人参加破产程序并集中行使权利的决议机构。发挥债权人会议的作用,是人民法院正确履行职责,实现破产法宗旨的重要条件。管理人开展工作除应接受人民法院的监督之外,还要受到债权人会议的监督。当管理人与债权人会议发生争议时,首先应协商解决,不能协商解决的,应有人民法院裁定解决。

《企业破产法》第六十五条规定:“本法第六十一条第一款第八项、第九项所列事项,经债权人会议表决未通过的,由人民法院裁定。本法第六十一条第一款第十项所列事项,经债权人会议第二次表决仍未通过的,由人民法院裁定。对前两款规定的裁定,人民法院可以在债权人会议上宣布或者另行通知债权人。”该规定明确了人民法院对通过破产财产分配方案的干预。当债权人会议不同意管理人作出的《分配方案》,而又没有提出债权人会议所认为合理的分配方案时,人民法院有权对于《分配方案》的法律效力进行审查,作出裁定。

五、债权人会议的作用和意义

从债权人会议的性质和它在破产案件中的法律地位来看,债权人会议具有举足轻重的作用,是人民法院、管理人或其它机关、团体的职能所无法代替的,它通过发挥其议决职能和监督职能,有力地维护了全体债权人的共同利益。但在审判实践中,由于各债权人的分散性、债权人大小的差异性以及债权人会议召开的临时性,短期性,使债权人无法详细调查、了解破产企业有关情况,故导致债权人无法在债权人会议中充分行使其议决权和监督权。因此在当前司法实践中,有必要对债务人会议的作用给予应有的保障,以便于充分实现债权人的破产程序参与权,恰当处理审判法院、管理人和债权人会议之间的关系,从而真正达到平衡处理债权人、债务人利益和社会利益的效果。

1、充分发挥债权人会议的作用,是促进破产程序有序化,坚持社会效果与法律效果有机统一的需要。

破产还债是丧失存在意义的亏损企业退出市场主体的合法途径,理性看待,具有积极意义。但是对于具体债权人来说,其债务人的破产宣告即意味着债权的部分甚至全部落空,直接导致其资产的减少,故其往往对破产程序存在抵触对立情绪。实践中这种抵触情绪外化为对破产企业主管部门、对管理人、甚至对审理法院的猜疑、指责、不满。而通过债权人会议,可以增强沟通,引导债权人以理性的眼光看待债务人破产还债,在理性状态下展开破产还债程序。另外,因为债权人除了作为对破产企业拥有债权的整体共同利益外,因破产财产的有限性与固定性,导致各债权人内部之间的利益还存在差异与对抗的性质,在受偿结果上甲债权人针对乙债权人具反比关系。故对个体债权的存在与否、金额多寡、属何性质(涉及有无优先受偿权问题)的认定、财产变现的方式上,债权人内部还存在利益冲突。管理人应通过债权人会议征询并听取债权人多数意见,将其处于散沙无序状态的利益冲突变为具有内部制约机制的民主集中表决,往往能将债权人会议各成员之间的冲突解决在内部,有异议的,还可申请法院复议、裁决,这样有利于提高效率,同时也因为体现了对债权人处分权的尊重,有利于取得债权人的理解与信赖,使债权人之间的差异性在内部消化掉,减少对管理人、法院的不满情绪,使破产工作有序展开。

2、充分发挥债权人会议的作用,是保障法院中立公正审理破产案件的需要。

在目前债权人会议召开不规范,债权人会议功能未得到真正发挥的现实情况下,真正对管理人实施监督的主体是人民法院。此外,法院对管理人还有指导作用。在债权人会议被忽视的前提下,法院与管理人的行为、职责、利益极易混淆,现实中管理人的很多行为是法院指导或认可的结果,再由法院来监督,那么这种监督如何保持理性?且事实上,作为破产还债程序虽然具有不同于一般诉讼程序的特殊性,但人民法院的性质决定了其在该程序中仍应是处于中立裁判者的地位,而管理人作为破产财产的管理者,从一定意义上讲说,它是继受了破产企业的权利义务,具有一方当事人的象征,在另一方当事人缺失或虚位状态下,往往导致法院的越位或债权人利益的受损。实践中,似乎法院是管理人的上级,对管理人清算过程的一切作为、不作为都看作是法院的作为、不作为,审判人员也往往碰到实际操作中的困惑与尴尬。而引入债权人会议这一特殊机构,以债权人会议与管理人两者之间在同一平面上存在的利益相对性,来构建具有双方对抗意味的破产程序格局,正是法院从这种为难境地解脱出来的必需。因为在破产还债程序中,追求破产财产价值最大化,以尽可能地提高受偿率,成为各债权人一致的共同利益;与此相对,追求破产财产价值最大化以尽可能地提高受偿率成为管理人的义务,双方基此形成权利义务指向上的相对性,在对破产财产的审计、评估、变现等一系列清算过程中,债权人会议有知情权、监督权、异议权,法院则重新归位于中立裁决地位,成为利益平衡的法律衡量支点,从形式上有利于维持中立者的权威形象,从实质上有利于法院致力于追求公正与效率的终极内涵。

3、充分发挥债权人会议的作用,是保护债权人利益,增强管理人的责任,完善破产监督机制的需要。

基于债权人会议各成员在对外关系上具有利益一致性,企业宣告破产后,其破产财产用途实际已固定为向债权人偿债。管理人接管破产企业后,即应清理破产企业财产,编制财产明细表和资产负债表,编制债权债务账册,管理、处分破产财产,对外清收债权,决定是否履行合同和在清算范围内进行经营活动,确认别除权、抵消权、取回权,组织破产财产的评估、拍卖、变现等一系列工作。清算组作为破产财产的管理人,其一系列行为的最终结果还是归于债权人承受的。破产财产的多少、破产企业权利的处分、变现价位的高低,直接影响到以后对各债权人的分配清偿率,因而归根究底,这一系列清算工作的主体为管理人,但其结果与债权人利益休戚相关,故而其对管理人的监督才是有能动性的有效监督。同时,因为这种清算工作的结果与管理人并非为实质上的利益联系,故在破产实务中,管理人怠于行使权利或不合理放弃实体权利的可能性还是存在的。而在破产程序中设置债权人会议,由管理人在债权人会议上通报债权人的生产经营、财产、财务情况,并作清算工作报告,提出财产处理方案等,使管理人的工作向债权人会议公开,在实体财产权利的处分上要符合求得价值最大化的宗旨;在清算费用上要符合支出最低化;在破产财产变现的方式上,要在综合价值最大化与支出最低化的基础上选择符合债权人整体利益的合理方式。债权人会议对此可以进行询问、查阅,并在诸多事项上有权提出异议,经申请而启动法院裁决程序。如此,可在很大程度上增强管理人的责任感,完善破产程序中的监督制约机制。

4、充分发挥债务人会议作用,是保证破产财产顺利变现分配,破产程序及早完成的需要。

在对破产财产的变现过程中,召开债权人会议尤为必要。首先,使债权人对债务人的财产现状、变现难度、操作可行性等有一个充分了解,使其在心理上有个切合实际的期待。管理人在选择合理的方式对破产财产进行变现时,也要及时和债务人会议和债权人委员会进行沟通,使变现方案得到债权人的理解和支持,变现后,结果也较易被接受,有利于减少误会。也只有坚持在对破产财产进行管理和处置是有序、规范、和文明,才能保证破产偿债工作会取得良好的社会效果和法律效果。否则,债权人对破产财产账面价值、评估价值与实际变现价值之间的差距缘何形成,不可避免地会产生猜疑、指责态度,抱有不满情绪。另外,在破产实务中,抵押权人对抵押物行使别除权的情况,也应由清算组在债权人会议上进行通报,因为抵押物的变现价值并非就与一般破产债权人无关。现实中,抵押物与抵押债权刚好等值的情况极少,如前者价值大于后者,则多余部分价款应作破产财产;如前者价值小于后者,则剩余债权为普通破产债权,参与按比例公平受偿。

在竞争激烈的市场经济环境下,当一个企业进入破产程序后,对于一个理性的破产案件的债权人,只要能够满足其获知真相,并能切实感受到程序的公开、公平、公正,无论结果怎样总是可以被接受的。因此,在破产程序中充分认识到债权人会议的地位,自觉发挥债权人会议的作用,将是实现债权人利益、债务人利益、社会利益和法律效果有机统一的必由之路。

 

【参考文献】

1.徐永前等,新企业破产法100问,企业管理出版社,2006

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5.李建生,新破产法视野下的债权人会议召开程序,网络文章

6.刘京柱,债权人会议的权力哪去了——破产企业债权人会议功能萎缩的原因及对策分析,网络文章

宁夏方和圆律师事务所  孙博

 

 

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